来自 政策改革 2019-10-05 00:21 的文章
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海南财富公司股份有限公司,财富体制机制改进

在操作层面,专家建议可选择具备条件的地区开展试点工作。例如,选择煤炭资源丰富省份,建立铁路运力市场配置机制,取消重点合同煤。

从近几年的实践看,油气体制改革也已取得不少成果,如上海石油天然气交易中心投运,天然气价格下调、减轻企业用气负担,新疆油气体制改革进入落地阶段,众多地炼企业拿到“两权”,发展势头强劲,中国石油、中国石化、中国海油混改纷纷取得进展,市场化已渐使油气领域活力获得释放。

加快推进煤层气管理体制改革。实行煤层气勘察区块竞争出让制度和更加严格的区块退出机制,通过拍卖、挂牌等竞争方式择优确定煤层气勘查开发主体,制定提高煤层气勘探投入最低标准。确立科学合理的煤与煤层气协调开发的区划准则、煤与煤层气矿业权合理避让机制,鼓励合资合作,推进矿权气权两权合一。进一步加强油气管网设施公平开放及监管工作,打破垄断,向第三方市场主体公平开放煤层气干线管道、省内和省际管网,提高油气管网设施利用效率,降低运营成本,推动形成更为合理的社会用能价格。

此外,专家建议国务院成立能源体制改革领导机构,下设工作机构,挑起改革大梁。制定清晰的路线图和时间表,既要明确远期目标,明确阶段性目标和近期的工作重点,积极、稳妥、有序推进能源体制改革。

油气领域:向市场经济体制要活力

全面深化能源价格机制改革。坚持市场化改革方向,加快煤炭、上网电价、销售电价、煤层气、矿产资源的价格形成机制改革。建立覆盖煤炭全成本的价格机制,探索将矿业权取得、资源开采、环境治理、生态修复、安全投入等费用列入煤炭产品的成本构成,实现煤炭外部成本内部化。加快推进煤层气价格改革,加强煤层气输配等网络自然垄断环节的价格监管。□(作者单位:山西省社会科学院)

在能源矿权管理上,应科学区分能源资源所有权与开发权及相应的权益,鼓励地方探索资源开发权市场化配置的新模式、新方法,寻求资源初始所有权权益实现的有效途径,逐步建立中央与地方、政府与企业合理分享资源开发红利的机制。

根据《可再生能源发展“十三五”规划》,未来我国将实施强制性的市场份额及绿色电力证书制度,逐步减少新能源发电的补贴强度,落实可再生能源发电全额保障性收购,以更加完善和健全的体制机制确保可再生能源健康发展。

深化电力体制综合改革。推进现货市场和交易平台建设,逐步扩大交易电量比例,完善跨省区大用户直接交易机制,形成市场化定价体系,形成现货市场和远期市场并行的市场体系。加大配售电领域改革力度,多途径培育售电主体,加快放开增量配电业务,鼓励配售一体经营模式,实现电力终端配售环节市场化。探索自备电厂承担社会责任、市场决定区域电网价格的发供用运营模式,实现对园区的低价、便捷、可靠供电。大力开发省外市场,扩大晋电外送规模。

在垄断行业改革方面,国家能源局得到的政策建议是:“取消三大石油公司的专营权,有序放开油气批发、零售等中下游和进出口业务,形成有效竞争的市场结构。加快放开电力大用户双边交易,构建公开透明的竞争平台,剥离电网企业的电力调度和交易管理等职能,打破电网企业单一买、卖垄断格局。政府应加强对油气管网、电网的无歧视开放和公平接入的有效监管。”

同电力体制改革一样,油气体制改革也经历了很长时间的酝酿。

加快推进山西能源体制革命,核心是明晰政府和市场的边界,加快构建有效竞争的市场结构和市场体系,形成主要由市场决定能源价格的机制,转变政府对能源的监管方式,建立健全能源法治体系。

我国现行油气和电网管理体制,因垄断而颇受诟病。这些领域尚未形成竞争性的市场格局,有效竞争不足。“垄断是能源领域诸多矛盾和问题的深层次原因,影响能源效率提高和能源安全供应保障。”参与调研的一位能源专家直言。

与电力、油气相比,煤炭、可再生能源的市场化程度较高,市场主体众多、竞争相对充分。党的十八大以来,能源主管部门着力完善煤炭市场体系、健全可再生能源发展机制,为其实现可持续发展夯实了基础。

完善能源行业法律法规体系。要用法治思维和法治方式,把能源体制改革纳入法制化轨道。发挥法律、法规、制度与政策的引导作用,保障促进能源产业的发展。依照《节约能源法》、《煤炭法》《电力法》、《可再生能源法》等,制定出台山西省能源、电力、煤层气等实施条例和部门规章,对不适应当前发展实际的加快修订完善。

“中央政府应更注重发挥能源战略规划、产业政策的指导作用,重点抓好能源中长期规划、供需总量平衡和重大项目布局,下放或放开部分项目和价格审批权限,减少对微观事务的管理,在明晰权责、加强监管的前提下,给地方政府和企业更多、更灵活的自主权。”

2013年,刚刚告别“黄金十年”的煤炭行业,迎来了两项重要变革。1月,《煤矿矿长保护矿工生命安全七条规定》颁发施行,有着“铁七条”之称的新规,强有力地遏制了煤矿矿难频发的现象,体现了以人为本的发展理念。6月,国家修改《煤炭法》,取消了煤炭生产许可证和煤炭经营许可证。此双证是计划经济时代的管理手段,已不适应新形势,取消后利于煤炭行业发展。

推进国有大型能源企业改革。要继续搞活存量,依托龙头企业推进煤炭、电力、运输、煤化工等行业兼并重组,大幅提高煤炭产业集中度。有序推进混合所有制改革,通过并购、重组、转让等健全国企的退出机制,在组建山西省国有资本投资运营公司基础上,鼓励符合条件的国有企业通过整体上市、并购重组、发行可转债等方式,逐步调整国有股权比例。探索通过产业投资基金模式推进能源企业整合优质资源,盘活优质资产。

在国家能源局调研中,陕、甘、宁等产煤省份及湖北等煤炭净调出省均直指煤炭流通环节的种种痼疾。

到了今年5月,中共中央、国务院正式印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》。这是可与新电改比肩的一次改革,主要内容有完善并有序放开油气查勘开采体制、完善油气进出口管理体制、分步推进国有大型油气企业干线管道独立、改革油气产品定价机制、鼓励具备条件的油气企业发展股权多元化和混合所有制、完善油气储备体系等。

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我国能源体制机制改革将有专项指导文件出台。本报记者从接近国家发改委人士处获悉,国家发改委、国家能源局正在研究起草《“十二五”能源体制机制改革的指导意见》。意见有望成为能源领域改革的纲领文件。

2016年,由中央主导的能源供给侧结构性改革全面发力,煤炭可谓是中心领域。2月,国务院印发《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》,要求在近年来淘汰落后煤炭产能的基础上,用3~5年的时间,再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右,使煤炭行业过剩产能得到有效化解,市场供需基本平衡。随即,全国煤炭去产能工作掀起高潮。

山西能源体制改革需综合施策

去年12月,国家能源局副局长吴吟带队前往甘肃省和重庆两地调研,听取内蒙古、陕西、甘肃、宁夏、湖北、四川、重庆、贵州八省有关部门、行业协会、国有和民营能源企业代表及专家学者的意见和建议。

我国油气行业在过去逐渐形成了上下游一体化的国有企业垄断经营模式,油气产业链尚未完成市场经济体制转型,制度、体系亟待优化。地炼企业因无“两权”而发展受限,仅仅是油气体制改革必要性的一个例证。

国有煤炭企业改革滞后。山西的国资国企以煤炭产业为主导,煤炭资产占省国有资产的比重达到36%。目前,国有能源企业现代企业制度不健全,行政色彩浓重,企业受辅业拖累,主业不精、大而不强;国有股权比重过大,资产负债率高,资源配置效率低下。

根据本报记者了解,“加快煤炭流通领域体制改革”已被写入煤炭“十二五”规划。其中包括,“合理布局煤炭主产区集运系统、中转区储运系统和消费区储备系统等大型煤炭物流基础设施建设。发展交易中心,培育大型物流企业。”

2014~2015年,煤炭行业持续下行,煤价“跌跌不休”,煤企亏损面高企。在此期间,国家出台了一系列完善煤炭市场机制的政策措施,包括《关于深入推进煤炭交易市场体系建设的指导意见》《关于遏制煤矿超能力生产规范企业生产行为的通知》《关于实施煤炭资源税改革的通知》《煤炭资源税征收管理办法》等。

能源法律体系不健全。目前,山西省仅制定出台了《山西省节约能源条例》、《山西煤炭管理条例》、《山西省安全生产条例》,有关全省电力、可再生能源、煤层气等实施条例还没有颁布,部分规范和制度已不适应当前能源革命的发展需要,能源发展和能源管理体制的改革缺乏完整法律依据。

在国家能源局调研中,中央与地方之间的能源管理权限、资源开发权益分配、资源垄断等敏感问题被摆在台面上。此前,曾有能源省份因矿权管理权限问题,与中央企业发生冲突和矛盾。

综合来看,党的十八大以来,在补贴机制、促消纳机制、审批简化等诸多因素共同推动下,我国可再生能源发展迅猛。目前,我国水电、风电、光伏发电装机容量均已稳居全球首位。

能源有效监管不足。一些能源行业民营经济发展不足,国有经济比重过高,没有形成有效的市场定价机制。山西境内煤层气矿业权98%由央企持有,社会投资进入煤层气勘查开发领域的渠道不畅,资源市场化配置落后。能源有效监管不足,特别是对资源保护、安全、环境、质量等外部性问题的社会监管相对薄弱。

内容提示:上述人士告诉记者:“除此外,国家能源"十二五"规划也将体制机制改革作为一项重要目标和任务。在以往的规划中,体制机制改革仅作为保障措施,足见改革的地位之高。”

2016年4~5月,为山东地炼企业从国外运原油的船只一度堵塞了青岛港,引发社会关注。在油气体制改革启动之前,这一幕是难以想象的,因为之前对地炼企业并没有放开原油进口权和进口原油使用权。

近年来,山西省在推动能源行政审批制度、煤炭清费立税、煤焦公路运销体制、煤层气体制改革、国有能源企业改革、电力体制等改革方面已经取得一定成果。但由于能源改革仍相对滞后,能源管理体制仍存在一些亟待解决的问题。

目前,中央与地方之间、煤电油气各领域均有不同的体制和机制症结。无论是资源配置、资源开发管理,还是资源产品价格、流通管理,各个环节均有不同矛盾和问题,迫切需要梳理和改进。

覆盖发输配售的新电改,被广泛认为“力度超预期”。两年来,新电改各项政策稳步落地,取得了累累硕果。

能源价格机制尚未理顺。煤炭、电力、煤层气等能源价格形成机制仍不完善,特别是煤炭资源性产品成本没有反映资源稀缺程度、生态破坏等煤炭开发的负外部性问题;上网电价、销售电价、煤层气价格仍然依靠政府制定等。

根据本报记者了解,国家能源管理部门已确定的改革内容,重点推进电力体制改革、煤炭和油气资源管理、天然气管网经营管理等重点领域和关键环节改革,理顺各类能源产品价格。

党的十八大以来,我国能源转型发展成效卓著,电力、油气、煤炭、可再生能源等领域均亮点纷呈。而改革作为主线,贯穿能源转型发展始终。

建立能源宏观管理构架和监管体制。按照新山西省机构改革方案,全面整合省级层面涉能源管理机构及其节能降耗、能源管理职能,构建起大能源管理体制,统筹推进能源革命战略的实施。健全省级以下能源监管机构,适应传统的单一能源发展模式向综合能源发展模式转变的需要,推动能源监管模式创新,发挥能源大数据技术在能源监管中的基础性作用。依托现代市场交易体系,完善以中国煤炭交易中心、山西焦炭交易中心为载体的大数据平台,创新煤炭交易体制机制,逐步形成与国家综合能源基地建设相适应的金融服务体系。

能源局调研文件显示,能源体制机制改革意见主要集中在正确处理政府与市场关系、理顺中央和地方能源管理权限、推进垄断行业改革、加快煤炭流通体制改革、合理选择改革试点等方面。

目前,我国新电改试点已覆盖有条件开展的所有省份。输配电价改革实现省级电网全覆盖,初步建立了科学、规范、透明的电网输配电价监管框架体系。交易机构组建工作基本完成,为电力市场化交易搭建了公平规范的交易平台。配售电业务加快放开,全国注册成立的售电公司已有约6400家,首批105个增量配电项目开展改革试点,有效激发了市场活力。发用电计划有序放开,市场化交易规模明显扩大,2016年全国市场化交易电量突破1万亿千瓦时,约占全社会用电量的19%。

能源企业和专家提出的改革思路是,在加强煤炭供应保障能力和运输能力建设的同时,清理煤炭运输和流通中各种不合理收费,推进铁路运力市场化配置,逐步取消重点合同煤和电煤价格双轨制,同时理顺电价形成机制,建立起能源产品市场定价和有效传导机制。

天然气方面,2016年8~10月,《关于加强地方天然气管网输配价格监管降低企业用气成本的通知》《天然气管道运输价格管理办法 》《天然气管道运输定价成本监审办法》三个文件先后印发;11月份,福建省天然气门站价格改革试点启动。

上述人士告诉记者:“除此外,国家能源"十二五"规划也将体制机制改革作为一项重要目标和任务。在以往的规划中,体制机制改革仅作为保障措施,足见改革的地位之高。”

煤炭与可再生能源领域:完善为主

选择煤炭资源不足的中东部省份放松电价管制,使电价合理反映煤炭市场价格,促进能源消费总量控制和产业结构调整。选择电力相对富余的区域或省级电网作为电力改革试点,放开大用户双边交易,推进独立调度和交易机构的改革。

国家能源局日前发布的《能源体制革命行动计划》指出,构建有效竞争的市场结构和市场体系,形成主要由市场决定能源价格的机制,创新能源科学管理模式,建立健全能源法治体系,将为推动能源生产和消费革命,打造清洁低碳、安全高效的现代能源体系提供体制保障。

理顺中央与地方能源管理权限

时间回到2012年。经历过2002年厂网分离大改的电力行业,正面临着交易机制缺失、市场配置资源的决定性作用难以发挥,价格关系没有理顺,弃水、弃风、弃光现象时有发生等新旧交织的矛盾。

除中央与地方矛盾外,资源垄断是我国能源体制机制的另一重大问题。

2013年,党的十八届三中全会决定推进水、石油、天然气等领域价格改革,放开竞争性环节价格。2014年2月,中石化启动混合所有制改革。2014年8月,国家放开原油进口权。2015年2月,国家放开进口原油使用权。2015年7月,新疆油气查勘开采改革试点启动。

近年来,因重点合同煤滋生的煤炭交易和运输等环节的寻租空间不断膨胀,导致电煤不合理加价问题严重,引发煤、电轮番涨价,加快煤炭流通体制改革已是破解煤电矛盾的必然要求。

新电改的路径可概括为“三放开、一独立、三强化”:在进一步完善政企分开、厂网分开、主辅分开的基础上,按照“管住中间、放开两头”的体制构架,有序放开输配以外的竞争性环节电价,有序向社会资本放开配售电业务,有序放开公益性和调节性以外的发用电计划;推进交易机构相对独立,规范运行;进一步强化政府监管,进一步强化电力统筹规划,进一步强化电力安全高效运行和可靠供应。

参与调研的专家和企业建议,进一步理顺能源管理体制,科学合理划分中央与地方的能源管理事权及职责。

此后两三年间,电力行业的改革动能一直在积蓄。《中央全面深化改革领导小组2014年工作要点》《国务院批转发展改革委关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知》等,都对深化电力体制改革提出了新使命、新要求。到了2015年3月,中共中央、国务院发布《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》,正式拉开新电改大幕。

电力领域:深度改革覆盖发输配售

新电改的推进,让全社会受益匪浅。2016年,我国通过实施输配电价改革、电力市场化交易、取消中小化肥优惠电价、完善基本电价执行方式等,全年累计减少工商企业用电支出1000亿元以上。

官方数据显示,2016年,我国煤炭行业化解过剩产能2.9亿吨以上,提前超额完成2.5亿吨的年度目标任务。进入2017年,煤炭去产能工作继续取得积极成效,截至5月共退出产能6897万吨,完成年度任务的46%。受益于去产能,煤炭企业自去年以来,盈利水平已大为改观。

可再生能源方面,国家对其管理侧重于“出新”而非“推陈”。其中重要政策措施如2016年3月,国家发展改革委出台《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》,通过切实可行的制度安排,力图解决阻碍可再生能源产业健康发展的瓶颈问题;今年7月1日,全国绿色电力证书自愿认购交易启动,为增强民众绿色能源消费意识、促进新能源发展提供了全新路径。

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